Среди принципиальных изменений в Основной Закон государства, с которыми согласилась Верховная Рада Украины при рассмотрении соответствующего законопроекта на прошлой сессии, положение, что касаются прокуратуры, занимают незначительное по своему объему место. Однако от решения этих вопросов в значительной степени зависят перспективы сохранения и усиления правоохоронного потенциала прокурорской системы.

Как известно в последнее время среди политиков и юристов развернулись острые дискуссии относительно возможности дальнейшего сохранения такой функции прокуратуры, как надзор за соблюдением и применением законов (п. 9 Переходных положений Конституции Украины). Интересно вспомнить, что принимая Конституцию, наши законодатели обусловили возможность ликвидации этой функции созданием в Украине системы органов контроля за соблюдением законов. Думаю, что это было лишь поводом, а не причиной такого решения. Ведь в Украине давно существуют разные формы контроля со стороны властных структур за соблюдением законов : парламентский контроль, контроль со стороны президентских структур, со стороны Кабмина и местных государственных администраций, органов местного самоуправления около сотни разных отраслевых инспекций. Что же касается прокуратуры, то ее роль в системе социального контроля (в широком понимании этого понятия) является уникальной и не пересекается с деятельностью других органов.

Во-первых, прокуратура осуществляет надзор за соблюдением законности в целом, а не в рамках каких-то отдельных правовых сфер. Во-вторых, прокурорское вмешательство связано лишь с нарушениями законов, то есть актов наивысшей юридической силы, тогда как многочисленные контролирующие органы руководствуются в основному подзаконными актами разного рода положениями и инструкциями. И, наконец, прокуратура, осуществляя надзор за соблюдением законов органами вневедомственного контролю, будучи основным ядром общественного контролю способствует повышению его активности и эффективности в борьбе с правонарушениями.

Вот почему, по моему мнению, украинский парламент, проявив взвешенность и рассудительность, сохранил на неопределенное время эту функцию прокуратуры. Что же касается перенесения ее в Переходные положения, то это можно рассматривать как сугубо тактический шаг, продиктованный влиянием такого внешнего фактора, как позиция структур Совета Европы.

Эта позиция на протяжении последних лет остается неизменной и возводится до того, что существование прокуратуры Украины в ее нынешнем виде противоречит, не больше не меньше, принципу верховенства права. В Окончательном тексте Резолюции ПАСЕ от в 27.03.2000 г. содержится требование "...полностью имплементировать реформу Генеральной прокуратуры (непонятно, почему лишь Генеральной, а не всей прокурорской системы) в соответствии с принципами и стандартами РЄ, имея целью отмена наблюдательных функций прокуратуры какие не отвечают Конституции Украины и угрожают подрывом независимости достаточно слабой судебной власти".

Что касается несоответствия Конституции, то создается впечатление, что авторы этих документа просто не дочитали ее до конца. Обвинение в подрыве независимости судебной власти является абсолютно голословным, если учесть, что в прокуратуры отсутствующие любые рычаги неправомерного влияния на суды, а надзор за соблюдением законности при осуществлении правосудия прокуроры не осуществляют с 1991 года. Что же касается посягательств на принцип верховенства права, то как может орган, который стоит на стороже Конституции, законов демократической правовой государства, быть угрозой для этого принципа? При случае отмечу, что в новом Законе Украины "О прокуратуре" среди ее заданий на первое место следует поставить само утверждение принципа верховенства права.

В соответствии с конституционным законопроектом ст. 121 Конституции предлагается дополнить новым (пятым) пунктом в соответствии с которым на прокуратуру полагается "надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, соблюдением законов по этим вопросам органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными и служебными лицами".
Рискну выразить некоторые предположения относительно содержания этой нормы и путей ее конкретизации в законодательстве о прокуратуру.

Вряд ли можно рассматривать это как свидетельство начала переориентации прокуратуры не просто на правоохранительную, а на правозащитную деятельность. Такая переориентация уже происходит в течение длительного времени, приблизительно с середины 50-х лет прошлого столетия но в условиях демократической независимой Украину она приобрела особенно выразительного характера. И правда, если в соответствии с ч. 2 в. Из Конституции Украины права и свободы человека и их гарантии определяют содержание и направленность деятельности государства, то деятельность всех государственных органов, включая прокуратуру, не может не носить правозащитной направленности. И полностью логичен выглядит осуществление прокурорского надзора за соблюдением прав человека и соответствующих законов в деятельности властных структур. Разветвленность прокурорской системы (на отмену, например, от аппарата Уполномоченного Верховной Советы Украины по правам человека), сравнительно высокий уровень профессиональной подготовки работников создают предпосылки для успешного выполнения прокуратурой этой миссии. Следовательно на мой взгляд, достоверность того, что парламент одобрит отмеченную норму конституционным большинством, является достаточно высокой.

Однако толкование ее фактического содержания может вызывать некоторые трудности. Можно ли считать, что после приобретения ею действию прокуратура будет устранена от защиты интересов государства и общества в целом? По моему мнению, этого не случится. Ведь в демократическом обществе не существует антагонистичных противоречий между интересами государства и интересами его граждан; более того существует тесная взаимозависимость между ними. Защищая интересы государства, органы общественного контроля, включая прокуратуру, непосредственно защищают права и свободы граждан. Самым наглядным примером этого являются мероприятия, которые употребляются прокуратурой по поводу нарушений налогового законодательства. Ведь низкий уровень наполняемости бюджета через уклонение от уплаты обязательных платежей блокирует реализацию социальных программ и непосредственно нарушает права и свободы граждан. Это полной мерой касается также экологической и других сфер. Безусловно, права и свободы человека стоят на первом месте среди других общественных приоритетов. Но, бесспорно, государственные интересы не могут считаться чем-то таким, что носит второстепенный характер. Послабление государства никоим образом не способствует укреплению гарантий прав и свобод человека и гражданина.

Поэтому не случайно в предложенной норме защита прав и свобод средствами прокурорского надзора рассматривается через призму соблюдения законов по этим вопросам органами государственной власти, органами местного самоуправления, их
должностными и служебными лицами.

В целом можно сделать вывод, что существование в Конституции отмеченной функции прокуратуры в значительной степени будет способствовать сохранению ее роли в обществе как одного из важнейших гарантов законности.

Особенно следует отметить, что предложенная новация ни в коей мере не означает унижения роли судебной власти. В свободном обществе граждане сами повинны иметь право избирать способы защиты своих прав путем обращения или то в суд, или к другим органам. И если прокуратура делает это дело оперативнее, без волокиты то против этого вряд ли можно что-то отрицать. Ведь никто не лишает желающих обращаться в суд, если они считают это для себя более приемлемым. Не следует забывать и о том что реально состояние нашей судебной системы в условиях ее реорганизации утруждает использование права на судебную защиту. Достаточно вспомнить хотя бы промедление из образования систем административных судов.

Дополнение ст. 121 Конституции Украины новой нормой поставит на повестку дня решение вопроса о потере действия п. 9 Переходных положений Конституции в части прокурорского надзора за соблюдением и использованием законов, а также позволит разблокировать процесс принятие нового Закона Украины "О прокуратуре". Считаю, что в нем нужно сохранить все полномочия, которыми сейчас наделенный прокурор при осуществлении этого присмотра и, возможно, дополнить их полномочиями прокурора объявлять предостережение (предупреждение) должностным лицам относительно недопустимости нарушений закона.
Что же касается другой функции прокуратуры, которая фигурирует в п. 9 Переходных положений, а именно функции предварительного следствия, то исключать ее считаю преждевременным.

Во-первых, потому, что она не является проблемной в отношениях между Украиной и структурами Совета Европы. В Рекомендации (2000) 19 Комитету министров государств-членов Совета Европы "О роли прокуратуры в системе криминального судопроизводства" отмечается, что в отдельных европейских странах прокуроры "проводят, руководят и осуществляют надзор за следствием" то есть эта деятельность считается полностью приемлемой.
Во-вторых, потому, что коренная перестройка системы следствия сейчас несвоевременно, поскольку это на определенный период ослабило бы борьбу с преступностью, особенно в сфере экономики и могло бы расцениваться как "подарок" криминалитета.

Второй важной новеллой законопроекта является изменение порядка освобождения Генерального прокурора от должности Президентом Украины. Если это будет делаться при согласии Верховной Рады Украины, как предвидено п. 2 ч. 1 проекту, то
такой порядок будет способствовать укреплению правового статуса Генерального прокурора, затруднит возможность освобождения его с должности через субъективное недовольство главы государства его деятельностью. Частая сменяемость генеральных прокуроров Украины (8 за последние 12 лет) не добавляет авторитета органам прокуратуры в обществе.